城市更新是一项在城镇开发边界内及紧邻的建成区域，针对已建成或基本建成的空间范围开展持续改善城市功能、优化空间布局、提升空间品质的活动。我国城乡建设已经步入存量发展时代，城市更新正在成为我国城市发展的主导方式。通过存量发展时代国土空间规划的探索创新，引领和统筹国土空间的科学利用，推动城市更新行动的落地，推动城市发展方式的转变，实现新型城镇化和城乡高质量发展、高水平安全、高品质生活、高效能治理，是时代赋予我们的责任和使命。

城市更新的对象是已经建成或基本建成的城镇区域中不符合发展需要的部分。因此，如何根据城市发展的需要和发展规律识别不同阶段的更新对象，不仅是一个技术问题，更是一个对城市发展规律的认识问题。针对不同更新对象需要更新的缘由和城市所处的不同发展阶段，更新对策应做到“一地一策”“一类一策”“一项一策”；同时，由于更新对象的情况各不相同，需要设计不同的更新模式和创新具有适应性的政策机制，推动城市更新实施。因此，以上三个基本问题需要我们深入思考和研究。

一、关于更新对象的识别

明确更新对象的识别原则并识别更新对象是城市更新的首要工作。总体而言，我们宜优先将公共资源稀缺、生活和生产环境不良、存在安全隐患、基础设施和公共服务设施不完善、对环境造成负面影响、土地闲置或利用低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市布局发展要求、物权人更新意愿强烈的片区或点位，以及城市发展重点地区和功能定位发生重大变化的片区确定为更新对象。当前，各城市普遍的做法是将老旧住区、老旧厂区、老旧商业区、历史街区等老旧地区，低效工业、商业、物流等产业园区、用地、厂房、楼宇，低品质绿色空间、滨水空间、街道空间、慢行系统等公共空间，需要改造提升的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施等保障设施，以及需要通过空间和功能重构实现地区发展新定位的再开发地区等，列为优先更新的对象。

然而，我们可以看到，这种识别更新对象的方式，更关注物质空间和土地使用方面的要素。但城市更新的目的是为实现城市经济、社会、环境的整体可持续发展，建立宜居、宜业、绿色、低碳、韧性、智慧的城市，是为通过可持续发展提升城市的竞争力。从另一方面看，识别更新对象的体系和要素是确定更新对策、实施规划措施、制定支撑政策的基本依据。因此，我们需要从经济、社会、环境三大体系出发，通过研究，发现和建立对城市发展造成负面影响甚至导致三大体系衰退的关键要素及指标清单。比如，经济指标可以采用地均产值或税收、用电量、游客数量等关键要素的底线指标；社会指标可以包括居住人口下降、人口社会结构合理性等关键要素指标；环境指标可以从房屋质量、公共设施和基础设施配置与标准、公共空间覆盖面、空气质量等关键指标来判别。在此基础上，我们还可以通过完善的综合调查评估，发现和识别那些不适应城市社会、经济、生活发展需求的更新对象。

二、关于更新对策的差异化

每个城市都有自身的特点，这些特点包括历史形成的城市风貌、更新对象存在的不同问题、城市发展的不同水平，以及政府治理的不同机制。同时，即便在同一个城市中，更新对象也是类型多样、规模不一、情况复杂，存在的问题和需求复杂、多元。因此，需要依据更新对象的更新缘由，分类制定具有针对性的更新对策，以利于有针对性地制定政策，并科学地编制与实施规划。针对当前我国大部分城市面临的更新问题和更新对象的类型，分类施策，提出以下六个方面的更新对策供参考。

（一）社区宜居品质提升

社区更新应以民生保障和整体提升居住生活品质为目标，以改善老旧住区住房条件，补充完善社区各级各类公共服务设施、公共活动空间和基础设施为重点，宜采用保留、整治、改建为主，拆除、新建为辅的更新规划措施。

老旧住区更新。以住房成套和内部设施改造为重点，改善老旧住房的居住条件，注重老旧住区市政基础设施更新改造，完善住区公共空间和公共服务设施，重点保障生命安全通道畅通，合理解决停车难问题，开展风貌和环境整治，整体提升老旧住区的居住品质。居住型历史街坊和街区的更新，须同时满足相关保护要求。

建设“15 分钟社区生活圈”。以老年人、儿童、残障人士等人群为关注重点，依据 15 分钟、10 分钟、5 分钟社区生活圈的相关要求，重点补齐短板，消除公共服务盲区，统筹优化社区基础保障型服务要素、品质提升型服务要素和特色引导型服务要素的类型、体系和布局，塑造宜业、宜居、宜游、宜养、宜学的“五宜”社区。

存量挖潜，扩容提质。积极通过功能转型、容量提升、复合利用、品质改善、分时共享等方式，拓展公共服务设施类型，扩大公共服务设施和公共活动空间的规模，提升公共服务设施和公共活动空间的使用体验和使用效率，满足居民日益增长的日常生活需求；优先盘活存量闲置和低效利用的住房或用地，将之转化或建设为保障性租赁住房，增加公共住房配建规模和比例，提供多元住房供给，充分提高社区的包容性。

（二）历史文化保护传承

在城市更新区域，全面梳理和保护利用历史文化资源，注重本土性，兼顾历史性与时代性，体现城市发展历史的连续性。对于上位规划确定的各类城镇历史文化保护区，分级、分类采用保护、保留为主，整治、改建并举的更新规划措施，以文化遗产的活化利用为重点，不拆真建假；在历史城区，加强历史文化遗产和历史风貌的保护与传承，不大拆大建。

保护文化遗产。全面保护地上地下古代、近现代及当代物质与非物质文化遗产。应对各级、各类历史文化遗产进行全面梳理和评估，落实历史文化保护“紫线”，历史文化名城名镇、历史文化街区、不可移动文物、历史建筑等文化遗产保护法律法规及保护规划的要求。在对各类定级文化遗产依法保护的基础上，全面开展对未定级历史文化资源的梳理和评估，并提出保护控制要求，建立预保护制度。

保护历史风貌。注重保护由城市历史肌理、空间尺度及其依存的地形地貌、河湖水系等自然景观所共同构成的历史风貌，保持道路、街巷、广场等传统开放空间的格局与体系，谨慎处理历史道路的宽度、断面和两侧的空间界面，重点关注新旧风貌的整体协调，在城市更新中延续历史空间格局；通过城市更新，将具有历史文化价值的老建筑、古桥、古井、树木等历史遗存，以及体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆等的历史文化场所，有机地融入公共空间系统，彰显地方特色。

活化利用。在不损害历史价值和历史风貌的前提下，结合更新的功能定位，对各类历史文化资源提出活化利用的功能导向建议，重点加强对建筑和历史环境合理利用的整体策划和更新模式研究。同时，通过引入各类资本和机构共同参与等机制创新，多措并举，促进历史文化资源的保护利用和地区价值的整体提升。

（三）产业转型升级

以转型升级为目标的各类产业地区更新，应以产业和业态升级为目标，以功能复合、土地和建筑利用效率提升为重点，可采用保留、整治、改建与拆除、新建并举的更新规划措施。

产城融合。老旧厂区、低效园区、厂房更新在保持原地类情况的前提下，积极提升原产业能级或转换为新产业，应切实加强对存量土地的盘活利用和对零星土地的合理开发，推动产业转型升级。同时，通过产业用地用途转换和使用方式等政策机制创新，鼓励产业与科研用地相互转换，以及新型产业用地类型探索，促进产业升级和新兴产业发展，合理配置保障性租赁住房和服务设施，推动产城融合。工业遗产的更新须同时满足相关保护要求。

商业复兴。老旧商业街区和传统商圈更新，应以促进商业和服务业类型、档次的多样化为重点。在保持特色业态的基础上，提升原业态，植入新业态和新功能，注重完善交通网络和交通设施，优先组织慢行交通，重点提升公共空间和步行空间的环境品质，保持和提升烟火气，延续特色风貌。商业型历史街区的更新，须同时满足相关保护要求。

提高土地利用效益。鼓励各类产业用地有条件地兼容和复合利用，强调空间的紧凑布局，鼓励地下空间开发利用，在保障安全、健康、舒适的前提下，合理确定开发强度，提升土地利用效率。同时，注重土地利用的公益化导向，优先保障服务于地区的公共服务设施和市政基础设施供给，提升土地利用的综合效益。

（四）生态与公共空间增量提质

各类公共空间更新应以激活公共空间活力为目标，以改善公共空间的环境和功能、强化公共空间的可达性为重点，宜采用整治、改建为主的更新规划措施。

保护与修复生态。以提升城市生态品质为导向，落实“蓝线”“绿线”控制要求，充分考虑与区域生态网络的关系，重点关注水系、水域、绿地、土壤等生态系统的修复，提升生态系统的环境品质。

整体优化。各类公园、绿地、活动场地等公共空间的更新，应重点提高安全性、舒适性和可进入性，重点改善并完善户外儿童活动、青少年运动、老年人健身等各类功能性设施，整体优化提升绿化景观、景观设施，以及休闲活动设施的景观性和文化艺术内涵；注重提升街道空间、滨水空间、广场空间的界面景观品质，重点加强对街道空间及其界面违规和无序现象的整治，多方式拓展步行、骑行空间和街道绿化空间，有序安排各类功能和设施，整体提升街道的空间品质。

完善体系与布局。注重提升更新地区公共空间的可达性和连通性，结合街道、河道等更新，同步植入公共绿道，重点加强与周边城市大型生态空间、开放空间和公共活动场所等的连接；关注不同人群的多样化需求，通过挖掘空间潜力，增加公园、步行道、广场和口袋公园等公共活动空间的数量，扩大公共空间规模，着力构建多类型、多层级的公共活动空间体系；统筹考虑更新地区及其周边公共空间的布局状况，系统梳理与整合地区公共空间网络，重点完善公共空间布局。 

营造特色与活力。加强公共空间的在地特色构建，注重将自然、历史和人文资源融入公共空间更新，重点通过更新激活公共空间界面的使用功能，丰富空间活动，促进社会交往，增强空间活力，彰显公共空间特色，提升公共空间的吸引力和价值。

（五）基础设施扩能保障

市政基础设施更新应以安全保障和承载力提升为目标，以完善体系、融合景观为重点，落实重要基础设施“黄线”要求，可采用改建、新建为主的更新规划措施。

健全基础设施体系。以提升基础设施承载力为重点，通过优先补齐各类基础设施的缺口、提高更新片区基础设施的配置标准、完善地区基础设施体系等措施，改善更新片区基础设施的服务水平，支撑更新项目的实施与运行，重点加强更新地区地下管线综合布局，优化地下空间利用，保障系统良好运维。

提升防灾减灾能力。加强调查、识别灾害风险隐患区域，完善防灾减灾体系，重点提升薄弱地区的基础设施设防水平，重点消除具有重大灾害风险的空间隐患，着力提升城市生命线系统的可靠性，保障城市安全。

优化地上设施的布局与景观。在保证安全和保障运维的前提下，在更新中注重统筹布局各类地上市政设施，以多元化布局、集约化建设、复合化设置、隐蔽性选址为原则，重点加强对道路、绿地等公共空间中地上市政设施的景观化、隐性化处理。

开发利用地下空间。注重城市更新中地下空间的综合开发利用，鼓励在符合条件的情况下，充分开发利用地下空间，以地下空间横向与竖向互联互通、功能复合、分层利用为重点，加强地上、地下空间的整体统筹建设；以公益优先为地下空间利用导向，重点补充完善街区服务功能和街区静态交通设施等公益性设施，提升地下空间的公共价值。

（六）新理念与新技术的运用

城市更新应面向城市未来的发展趋势，在更新中积极融入城市发展新理念和城市建设新技术。

倡导绿色交通出行。以慢行友好为导向，以构建安全连续、出行无碍、便捷舒适、健康愉悦、立体复合的慢行空间体系为目标，在城市更新中多途径提高慢行网络的连续性，重点关注慢行系统与公共空间、公共服务设施、交通设施、景观与绿化设施的衔接。以公交优先为导向，在城市更新中优先保障地面公共交通的通行优先权；以提高公交可达性为重点，在城市更新中采用并整合多种公交模式，结合现有路网和功能布局，优化公交网络。

构建绿色基础设施。以提高基础设施的韧性为导向，结合清洁能源、雨水综合利用、废弃物循环利用等技术的运用，在城市更新中，重点推进市政与交通基础设施的绿色低碳更新改造。

应用数字智能技术。鼓励在城市更新中采用数字化技术手段，推进智慧城市建设。

另外，现有规划和建设工程的规范标准，常出现不适应城市更新对象复杂、多样的情况。针对不同更新对象的不同状况和更新需求，我们应以“一楼一策”为原则，鼓励各地对现有规划规范和技术标准开展城市更新的适用性研究，积极探索构建适应城市更新的地方规划技术标准。比如，因历史风貌保护、产业转型、老旧住房原地改扩建等更新需要，在满足消防、安全等要求的前提下，若建筑间距、日照标准、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、绿地率、机动车停车位等无法达到技术规范和规划指标的要求，可考虑在不低于现状水平的底线要求的前提下，由相关部门研究制定差异化的实施标准或管理要求。应同时鼓励有关行业主管部门，探索制定包括消防、人防、绿建和市政工程在内的其他适应城市更新实际情况和需要的技术标准和规范。

三、关于更新模式的多样化

城市更新涉及复杂、多元的利益群体，应尊重他们的合法权益，充分调动政府、市场和社会各方的积极性，坚持多方参与，建立多元主体全过程、实质性、有效参与的机制，促进合作共赢、共建共享，推进治理政策与机制创新。

从城市更新实施主体的角度来定义更新模式，包括政府主导、市场主导、权利人自主更新，以及其他各种相互组合模式。从当前城市更新的模式看，各地仍然主要采用以征收为主、将土地投入一级市场的市场主导型更新模式，以及以空间环境风貌整治和公共服务设施与基础设施提升为主的政府主导型模式。但是，这两种模式肯定不能覆盖所有需要更新的对象类型。因此，各地也在探索租赁、转让、自主更新等其他更新模式。但大部分类似实践尚处在相关规划和土地政策的“模糊”区域，政策支撑的堵点在多方面依然存在。《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147 号）规定，除有关法律法规，以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的土地外，在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。为有效推进城市更新的全面发展，我们应充分考虑既有业主的更新意愿，根据不同更新对象的具体情况，自下而上地采用多样化的更新模式，包括自主更新、多方合作更新、转让更新和租赁更新等，并提供相应的政策保障。为此，笔者提出以下几个方面的思考和建议供参考。

自主更新。以尊重既有物业权利人的意愿、保障既有物业权利人的权益为导向，以保持社区和历史文化的延续性，鼓励政策规定的新产业、新业态为目的，在符合相关规定的前提下，应鼓励有能力、有意愿的既有物业权利人按规划开展自主更新。

划拨转协议出让。为激励既有权利人积极盘活国有资产、实施城市更新，以划拨、承租方式取得国有建设用地使用权的土地，在不变更使用权人且符合相关政策和约束条件的前提下，可根据城市发展的需要，通过协议方式办理出让手续。

租赁与先租后让。为降低更新实施主体的一次性投入成本，在符合国土空间规划的前提下，非商品房类更新项目可以探索采用灵活的租赁方式，在租赁期内，按规定完成更新改造，租赁期满后，依法以协议出让方式取得土地。

转让与出租。为激发既有物业权利人参与城市更新的意愿，应鼓励既有不动产权利人以转让、部分转让或出租土地使用权等方式盘活存量资产。

更新模式在城市更新机制中具有极强的政策法规性。可以通过综合分析更新对象状况、更新目标、土地和房屋的产权属性、权利人意愿、成本测算和政策条件等因素，研究确定更新项目的更新模式，并提供多样化的规划和土地供应政策，推动城市更新的多元合作。同时，不同的更新模式必然涉及不动产登记和更新前后确权的政策法律问题，我们一方面需要通过多样化的更新模式，推进城市更新的全面开展；另一方面需要通过适配的政策法规，激发他们实际参与城市更新的意愿，保障更新实施主体的合法权益。

（来源：上海城市更新与可持续发展研究院《今日风采 城市更新》2024年第二期，作者：周俭 同济大学教授 中国城市规划学会常务理事）