习近平总书记指出“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设”。近期我院在认真学习浙江“千万工程”经验，梳理上海、杭州及苏州等城市先进做法，进一步汇总我市乡村基本情况的基础上，由院主要领导带队，按照“解剖麻雀”的方式，赴章丘区石子口村、莱芜区马杓湾村、南部山区老庄村开展调研，身临其境了解情况，设身处地分析问题，立足规划思考研究，提出解决问题的办法。

一、调研情况

我市涉农镇街 105 个，行政村 4698 个（城镇开发边界内村庄 1039 个、城镇开发边界外村庄 3659 个），全市乡村空间约占全域的 85%，乡村人口 244 万人。近年来，围绕乡村产业发展、人居环境整治等方面，我市开展了大量工作，出台了多项政策措施，乡村风貌逐步改善，农民生活更加富裕，2022 年农村居民人均可支配收入达 23844 元。在乡村规划编制方面，2017 年以来，各区县政府共组织编制了 1505 个村庄规划（历史文化特色村 58 个、美丽乡村规划 523 个、乡村振兴齐鲁样板村 254 个、泉韵乡居齐鲁样板村 98 个、其他村庄 572 个），约占村庄总数的 42%。

习近平总书记强调，“开展调查研究就是走群众路线，要深入农村，统筹安排，合理确定调研地点”。本次重点调研的三个村庄均具有深厚的历史文化底蕴和优越的生态资源禀赋。石子口村群山环抱、泉眼涌动，有传统村落、森林村居、美丽休闲乡村三个国家级“招牌”；马杓湾村三面环山、依山傍水，有国家级传统村落和森林村居两个称号“加持”；老庄村千年大佛积淀、山水峡谷围绕，有青铜山大峡谷“网红打卡地”。从规划编制角度看，三村各有不同。其中：石子口村已完成村庄规划编制，正在实施落地过程中；马杓湾村正在编制村庄规划；老庄村尚未编制村庄规划，正在进行前期谋划。

（一）章丘区石子口村。村庄发展特色。按照村庄规划实施，将原村委会置换为旅游接待中心，增加 4 处民宿院落计 22 间房间，优化村域游览线路，进一步加强了旅游吸引力，初步构建起涵盖食、宿、购、游一体的旅游体系，促进村集体增收、村民富裕，2022 年村集体收入达 60 余万元。面临的具体问题。一是尽管形成了一定影响力，但是与周边

旅游资源互动不足，没有形成区域共游、共享、互促的联动发展局面，单打独斗尚不能成势；二是村庄发展依靠乡建企业和年龄偏大的村委带动，普通村民、年轻村民参与村庄共同发展的意愿仍不足，后续发展的人才动力受限。

（二）莱芜区马杓湾村。村庄发展特色。借助国家森林村居、国家传统村落两块“金字招牌”和东临五阳湖景区（淄博市博山区）的优势，村庄文旅产业已初具雏形；以合作社为依托，打品牌助销售，倡导规模化经营，红薯成为山东省名优农产品。面临的具体问题。一是尽管从传统村落保护发展的角度编制过规划，但仍没有系统解决三区三线管控、产业发展、存量挖潜等诸多问题；二是村民没有村落保护与发展的系统想法，造成现有“新房子”与“老房子”风貌不协调，老房子再利用不足等问题；三是尽管村委对发展村庄旅游有较多设想，但是由于难以来统筹分析资金来源、客源吸引力以及空间落地性，村庄发展的可实施性不足。

（三）南部山区老庄村。村庄发展特色。村内的青铜山大峡谷风景区,陆续建成包含儿童乐园、锦绣宫溶洞、网红系列玻璃体验等项目，同时凭借“齐鲁第一大佛”的文化资源， 成为济南周边一处当下的打卡地，往来游客络绎不绝。村庄内沿途建设有农家乐、民宿等项目，通过市规划院对口帮扶建设的驿站项目也成为百姓增收的途径之一。面临的具体问题。一是由于没有编制村庄规划和系统的产业策划，对可发展空间梳理不足，缺少发展平台和规划依据。二是景区与村庄发展联动不足，村民从景区发展的获“利”仍显不够，景区“火爆”与村庄“冷清”形成鲜明对比。

二、调研方法

习近平总书记要求，“要防止‘出发一车子、开会一屋子、发言念稿子’式的调研”。在深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论基础上，围绕本次调研目的，探索了“三结合、一拓展”的调研方法，实现“接地气”式的调查研究。

（一）“点面”结合。按照“解剖麻雀”要求，用好调查研究这一“传家宝”，对三个村庄进行深入调研，提高调研颗粒度。例如在马杓湾村，结合村庄规划编制工作，对 100 户村民逐户进行入户访谈，访谈率基本达到常住人口的 80%。同时，在“点”的基础上，对全市乡村空间布局、产业发展、村容村貌、政策机制、村庄规划编制等基本情况进行“面”上的梳理和分析，全面落实“求深、求细、求准、求效”的调研要求，了解村庄发展诉求与问题。

（二）“听看”结合。按照习近平总书记“既要听群众的顺耳话，也要听群众的逆耳话，这样才能听到实话、察到实情、收到实效”的要求。一方面，坚持耳勤嘴勤，认真听取老党员、村委、村民讲的“大白话”，通过“乡音”听到了群众的“心声”；另一方面，做到手勤脚勤，到村庄的田间地头、背街小巷出现场，通过真实感观掌握村庄建设发展的第一手信息。

（三）“内外”结合。在做好我市乡村调研基础上，借助丰富的互联网信息与线上研讨会等手段，对浙江“千万工程”、先进城市乡村规划等进行“云调研”，学习浙江在“千万工程”中“标准有高低、不搞整齐划一”的规划编制思路，了解上海“郊野单元村庄规划+全域土地综合整治+国土空间用途管制”三位一体的空间规划统筹和实施平台、杭州以“共富引领带”“乡村单元”统筹推进要素优化整合策略和共同富裕发展路径、以及苏州在重塑山水、田园、村落综合发展基础上构建的三级乡村建设体系。

（四）“一拓展”。在上述方法基础上，拓展调研方法，强化定量分析，合理利用大数据分析等新技术手段，研究我市乡村发展面临的问题，对调研做到心中有“数”。

三、问题分析

习近平总书记强调要“坚持问题导向，增强问题意识，敢于正视问题，善于发现问题”。调研不仅要全面摸底，也应该重点解剖。通过全市村庄发展研判和三个典型村庄的深度调研，总结乡村规划和建设的主要问题。

（一）生态保护与绿色发展的逻辑关系还没捋顺。多数村民已充分认识到各类耕地及生态保护的管理政策要求，但仍存在生态保护理念与现实发展冲突的“灰色地带”。例如，三个典型村庄都存在想在永久基本农田、生态保护红线或林地保护线中引进旅游开发项目、开展相关建设的设想。“政策要求也都知道、都清楚，但还是想看看能不能干点事”成了一种有代表性的心理。在乡村地区，如何处理好保护与发展的关系，实现绿色发展，是乡村振兴发展最紧迫的任务。

（二）对村庄发展的动力机制探索不够全面。一是在村民中依然存在“要项目、等资金、靠上级”的思想,在建立市场供需关系方面处于被动。二是缺少“懂农业、爱农村、爱农民”的三农人才，三个典型村庄依靠自身产业发展“引得进，留得住”人才作用明显不足。三是乡村市场空间吸引力较弱，存在产业发展缺少领头人、利益各方目标不统一、缺乏系统谋划等问题。四是乡村振兴齐鲁样板村建设缺乏带动作用，重视物质建设而轻产业发展和软环境打造，对提高村集体收入、促进农民增收作用发挥不够。

（三）利用存量发展的意识还有待加强。现有村庄存在大量闲置、低效利用土地，以存量优化为重点的发展理念尚未形成。调研中，明显感觉到村民对乡村人口流失、村庄空心化、建设不集约等问题非常认同，也是他们的切身体会，如“现在真看不到几个年轻人”“好多房子没人住”等等，但是一谈到发展问题，仍有大规模扩张发展的思想倾向，对于如何向存量要效益、向存量要指标等发展理念仍没有具体的实施路径和勇气。

（四）乡村规划对全域全要素统筹作用还没有充分发挥。一是传统村庄规划更加关注建设用地层面，主要解决宅基地的问题，对丰富的农业、矿产、生态资源缺乏系统引导与统筹安排。二是空间要素统筹不足，用地结构不够精细，对村庄风貌特色提炼和正向引导有待进一步加强。三是规划对人口、产业、文化等要素统筹不够，对老百姓“这也想，那也要考虑”的多维发展诉求应对不够，例如很多规划对乡村产业融合发展、农户增收、乡村品牌竞争力等方面系统研究不充分，对村庄发展的持续性、延展性、韧性引导不足。

四、相关建议

习近平总书记指出“一语不能践，万卷徒空虚”，应“切实把调研成果转化为解决问题、改进工作的实际举措”。建议结合济南实际和规划基础，拓展乡村规划的外延和内涵，探索“乡村规划+”新模式，充分发挥规划的引领、服务、保障作用，打好乡村振兴的“组合拳”。

（一）“乡村规划+全域土地综合整治”。以落实国土空间规划，优化生产、生活、生态空间，形成乡村国土空间新格局为目标，开展四个方向的土地综合整治。一是指向生态，促进生态品质全面提升，以绿色发展为路径，严格落实空间管控底线，实现生态共保。二是指向保耕，统筹推进耕地和永久基本农田集中连片，提高耕地质量与数量。三是指向矿产，推进低效矿产减量化，为落实产业发展目标和用地安排诉求提供土地要素保障。四是指向建设用地，盘活乡村存量建设用地，提高土地使用效能，为村庄建设提供用地支撑和空间载体。

（二）“乡村规划+产业策划”。在乡村规划中尝试开展三个角度的产业策划，将乡村产业由构想转换为定位明确、系统全面、具有明确可操作性的行动方案，形成招商代理平台，鼓励培育生产、物流、体验、品牌、电商等产业项目。一是乡村资源角度。通过精准识别与挖掘特色资源价值，从乡村自身寻找发展基点，促进乡村产业“链”式发展。二是投资主体角度。形成政府和社会资本合作模式，设立金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金，扩大农业农村有效投资。三是空间落位角度。根据区域产业发展条件与发展诉求，通过土地流转与置换，实现乡村产业的落地实施。

（三）“乡村规划+运营谋划”。不仅关注静态的空间，更深入考虑动态的运行，抓住三个环节，运用政府导控与市场力量相结合的方式，实现乡村产业由落地向可持续发展转变，推动美丽乡村向“美丽经济”转化。一是运营设计环节。通过提炼村庄运营发展主题，明确运营思路，确保运营定位切合村庄发展实际。二是招商引资环节。探索联农带农机制，引进“乡村运营商”，培育建立乡村创客基地，塑造具有特色的乡村生活方式和乡村产品服务，实现村庄资源变资产。三是运营推广环节。搭建系统化的多方赋能服务平台，推广宣传、扩大影响，促进各方优质资源有序流动。

（四）“乡村规划+乡村设计”。立足五个维度开展新视角下的乡村设计，通过和美的乡村风貌让人记住乡愁，在明确村庄规划功能定位、指标传导基础上，提高乡村建设精细化管控水平，保障和美乡村建设与产业协同发展。一是地域特色维度。建议编制《济南市村容村貌提升导则》，通过“引导性图则+负面清单”，全方位塑造差异化的乡村风貌分区。二是资源配置维度。发挥公共服务设施的规模效应，实现基础设施的城乡共建共享，确保百姓生活的现代化。三是人本活动维度。充分保障规划符合村民行为习惯，营造符合村庄文化特质、方便到达、满足使用功能的空间公共活动场所。四是精神文化维度。通过空间肌理及生活场景塑造，乡村文化习俗与创意的延续，以及党建活动室、村史馆等的空间落位，实现乡土文化传承。五是要素流动维度。保障乡村道路流畅通达，完善物流空间，畅通乡村物流的“毛细血管”。

（五）“乡村规划+科技赋能”。推进数字技术与农村生产生活深度融合，重点围绕三个领域建立层级更高、结构更优、可持续性更好的乡村现代化发展体系。一是乡村通信领域。提升乡村网络设施水平，加强基础设施共建共享，加快农村宽带通信网、移动互联网、数字电视网和下一代互联网发展，构建为农综合服务平台。二是乡村管理领域。推动“互联网+党建”，提高农村社会综合治理精细化、现代化水平。三是智慧农业领域。推进农业数字化转型，促进游憩休闲、健康养生、创意民宿等新产业发展，规范有序发展乡村共享经济。

（六）“乡村规划+三项机制”。以关注怎么“编”规划转向研究怎么“干”规划，重点突破三方面机制，创新新常态下乡村规划编制的模式及实现的路径机制，增强规划实施性。一是创新农民参与机制。划好村庄建设用地控制范围，保障范围内的事由百姓做主，激发农民群众的主人翁意识，创新规划成果实用机制，因地制宜确定规划编制内容，优化村庄规划编制模式，确保规划成果易读易用、简单明了。二是创新生态价值转换机制。以整治环境“脏乱差”为先手棋，抓实生态治理，实现村庄再发展中保护、在保护中发展，把“生态优势”变成“民生福利”。三是创新用地管控机制。严格落实“一户一宅”政策，鼓励新增建设用地指标留白，创新乡村用地审批、供地机制，切实保障乡村振兴用地需求落地。围绕宜居宜业和美乡村建设，建议在目前正在开展的乡村振兴齐鲁样板村、示范区等规划工作中，结合不同类型村庄的发展诉求与重点，探索不同组合形式的“乡村规划+”模式，“一村一策”。建议立足规划统筹、要素统筹、项目统筹，编制《济南市宜居宜业和美乡村三年建设规划》，统筹推进乡村发展，形成近期乡村建设的总体思路、总体格局、工作重点和实施路径。建议结合“乡村规划+”模式，不断实践、优化“陪伴式”“全过程”的工作方式，争先创优，在宜居宜业和美乡村建设中交出济南的优异答卷。（推荐单位：济南市规划设计研究院，研究团队成员：赵奕、张飞、杨梅、王雪、高宇松）